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研究成果 
2018年政府工作報告:國企改革怎么走?

引言

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年,是改革開放40周年,是決勝全面建成小康社會,實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年。本文解讀2018年政府工作報告中國有企業改革的總體思路。

推進國資國企改革, 制定出資人監管權責清單。

國務院于2017年5月轉發國資委《國務院國資委以管資本為主推進智能轉變方案》,授權43項權責下放,出臺出資人監管權力和責任清單,科學界定出資人監管邊界。

目的在要完善國有資產管理體制,推進國有資產監管機構職能轉變,改革國有資本授權經營體制,推動國有資本合理流動優化配置,推進經營性國有資產集中統一監管。這對于推動國有企業真正成為獨立市場主體,增強國有經濟整體功能和效率,維護國有資產安全,具有十分重要的意義。

深化國有資本投資、運營公司等改革試點,賦予更多自主權。

在中央企業層面,國有資本投資公司試點包含8家:中糧集團、國投公司、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團;國有資本運營公司包含2家:誠通集團、國新公司。

國有資本投資公司以商業一類企業為主,產業布局相對多元,以推動產業聚集、轉型升級和培育新興產業為主。國有資本投資公司的運營方式以產業投資為主,包括投資融資、產業培育、資本整合,實現產融結合、以融促產。國有資本投資公司更加突出資本管理、資本配置和投資運營功能,對所出資企業實施戰略和財務管控,生產經營和產業發展職能下沉。

國有資本運營公司,以盤活資本存量、優化資本布局、提升運營效率為主。國有資本運營公司不追求產業控制,具有相對較全的金融功能,服務實體經濟發展。國有資本運營公司運營方式包括持股管理、資本運作和資產經營。國有資本運營公司以財務投資為主,對所出資企業建立必要的財務管控,或主要關注資本回報。

加快國有資本授權經營體制改革,總結國有資本投資、運營公司試點經驗,同時要把更多具備條件的中央企業納入試點,在有效落實國有資產經營責任的前提下,授予企業更加完整的經營自主權。

繼續推進國有企業優化重組和央企股份制。

自十八大以來,國資委先后完成19組36家企業重組,中核與中核建重組后,國資委直接監管的央企數量已由2003年國資委成立之初的196家降至目前的97家,數量已縮減了一半。

本輪央企合并重組采取了以下三類方式:一是橫向式的同業間合并。這既包括央企間的“強強聯合”型的合并重組,諸如寶武合并、南北車合并等,其主要目的在于提高集中度,化解過剩產能,或希望通過強強聯合,發揮規模效應,提高央企競爭力;也包括“強并弱”型合并重組,如港中旅合并中國國旅集團等,其主要目的在于減少國資委直接控制。二是縱向式的沿產業鏈上下游合并,或利用資本運營公司進行跨行業合并。如神華集團與國電電力的兼并,其主要目的在于做大做強、發揮協同作用或推動轉型升級。三是共建共享的新組建方式。比如三家通信企業共同出資成立了鐵塔公司,節約了大量的土地資源、節省大量投資。中央企業通過重組實現了資源向優勢企業集中,盤活了存量,減少了同業競爭和重復建設,優化了國有資本的布局與資源配置。

2018年將推進裝備制造、煤炭、電力、通信、化工等領域中央企業戰略性重組。以重組整合為契機,深化企業內部改革和機制創新,放大重組效能。以擁有優勢主業的企業為主導,發揮國有資本運營公司專業平臺作用,持續推動煤炭、鋼鐵、海工裝備、環保等領域資源整合,減少重復建設。結合國家重大專項、行業體制改革等,圍繞重點領域整合現有優質資源,適時培育孵化新的產業集團公司。

通過股份制改革,選擇具備條件的中央企業推進集團層面股權多元化試點,探索有別于國有獨資公司的治理機制和監管模式。

加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制。

2017年,公司制改革得以較好落實,2017年初起草了《中央企業公司制改制工作實施方案》(以下簡稱《實施方案》),明確了目標任務,并對資產評估、劃撥地處置、企業資質資格承繼、審批程序、工商變更等提出切實可行的支持政策。2017年7月印發了《國務院辦公廳關于印發中央企業公司制改制工作的實施方案》(國辦發[2017]69號,以下簡稱69號文)。截止至2017年12月,69家中央企業集團層面改制方案全部審批通過。

新一輪國企改革通過完善現代企業制度,其出發點和歸宿是激發國有企業活力,切實提高企業的核心競爭力。在主業處于充分競爭行業和領域的商業類子企業推進經理層任期制和契約化管理。改革國有企業工資決定機制,完善職工工資總額管理制度體系,合理拉開收入分配差距,充分調動廣大職工積極性。全面實施以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度。

持續瘦身健體,提升主業核心競爭力。

2018年中央企業大力化解過剩產能,完成化解煤炭過剩產能1265萬噸、整合煤炭產能8000萬噸目標任務,積極推動煤電去產能,做好有色金屬、船舶制造、煉化、建材等行業化解過剩產能工作。深入推進“壓減”工作,力爭年底前累計減少法人戶數18%以上,壓縮管理層級至5級以內,為2019年上半年全面完成“壓減”總目標打好基礎。持續推進“處僵治困”,認真抓好全年800戶“僵尸企業”、特困企業處置治理工作,努力實現年底前“僵尸企業”基本出清和特困企業整體盈利。開展中央企業虧損子企業全面排查摸底,做好重點企業改革脫困工作。

推動國有資本做強做優做大。

從做強做優做大國有企業,到做強做優做大國有資本,是國企國資改革發展理念和方式的重大變革。總的理解,就是更加遵循國有資本運行規律,更加注重國有企業價值管理,更加重視國有經濟高質量發展,更好發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府作用。

促進國有資本增值,資本具有價值增值的功能,推進國有企業改革,要有利于國有資本保值增值;

優化國有資本布局,更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全;

規范國有資本運作,資本運作是資本配置的重要手段,規范有序的資本運作有利于提高資本配置和運行的質量與效率;

完善國有資本授權,出資人國有資本授權經營體制是以“政企分開、政資分開、國有資產所有權與經營權相分離”為核心的國企國資改革的重大成果,是與社會主義市場經濟發展要求相適應的國有資產管理與監督體制的重要組成部分。

提高國有資本回報,資本回報是資本剩余索取權的實現形式,提高國有資本回報是實現國有資本權益的要求,也是積累壯大國有資本的必由路徑。

維護國有資本安全,維護國有資本安全、防止國有資產流失是出資人以管資本為主加強國有資產監管的重要職責,與促進國有資本保值增值具有同等的重要性。

穩妥推進混合所有制改革。

混合所有制改革要按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求推進。混合所有制改革不是單純的為混而混,而是產業鏈中產業節點混合、市場化經營機制的混合、不同資源稟賦的混合,切忌一窩蜂、定比例,要發揮市場配置資源的作用,絕不能用行政手段取代市場。混改的目標是通過優化股權結構來完善治理結構,進而促進混合所有制企業經營機制的轉變,其關鍵在于如何提升企業運營效率的提升和生產收益的增加。

落實向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度

2018年1月14日,國務院正式發布《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》,建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度,是貫徹黨的十九大強調的加強國有資產監督管理的一個重要舉措。

企業國有資產(不含金融企業)、金融企業國有資產報告重點是:總體資產負債,國有資本投向、布局和風險控制,國有企業改革,國有資產監管,國有資產處置和收益分配,境外投資形成的資產,企業高級管理人員薪酬等情況。

行政事業性國有資產報告重點是:資產負債總量,相關管理制度建立和實施,資產配置、使用、處置和效益,推進管理體制機制改革等情況。

國有自然資源報告重點是:自然資源總量,優化國土空間開發格局、改善生態環境質量、推進生態文明建設等相關重大制度建設,自然資源保護與利用等情況。

國有企業要通過改革創新,走在高質量發展前列

國有企業特別是中央企業,作為實體經濟領域的骨干中堅,在實現我國經濟高質量發展中發揮關鍵作用。

改造傳統產業,以智能制造為主攻方向,加快推進制造業數字化、網絡化、智能化轉型,重塑產業鏈、供應鏈、價值鏈,讓傳統產業煥發新的生機。發展新興產業,努力搶占新一輪產業競爭的制高點,大力培育世界級先進制造業集群,培育一批專注細分領域的“單項冠軍”企業,壯大一批核心競爭力強的骨干企業,打造一批國家新型工業化示范基地。

支持民營企業發展,堅持“兩個毫不動搖”

毫不動搖鞏固和發展公有制經濟,毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展,是黨中央始終堅持的重大原則。繼續堅持“兩個毫不動搖”,對于堅持和完善基本經濟制度、促進公有制經濟和非公有制經濟共同發展、實現全面建設社會主義現代化國家具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

公有制與市場經濟結合曾是世界性難題,所有制理論創新對于社會主義國家而言更需極大的政治勇氣。提出并堅持“兩個毫不動搖”,彰顯了中國政府既實事求是、又與時俱進的智慧。“兩個毫不動搖”之所以能激發活力、提升效率、發揮優勢,就在于它尊重了我國社會主義初級階段的基本國情,不搞單一公有化,也不搞全盤私有化,而是實行多元化、多樣化、混合化,從而調動各方面積極性,發揮各方面優勢,實現共同促進,共同發展。堅持“兩個毫不動搖”,體現了中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信。

激發和保護企業家精神,增強企業家信心,讓民營企業在市場經濟浪潮中盡顯身手

2017年9月國務院發布《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》,明確提出依法保護企業家財產權、依法保護企業家創新權益、依法保護企業家自主經營權。

落實關于完善產權保護制度依法保護產權的意見,認真解決產權保護方面的突出問題,及時甄別糾正社會反映強烈的產權糾紛申訴案件,剖析侵害產權案例,總結宣傳依法有效保護產權的好做法、好經驗、好案例。

在立法、執法、司法、守法等各方面各環節,加快建立依法平等保護各種所有制經濟產權的長效機制。研究建立因政府規劃調整、政策變化造成企業合法權益受損的依法依規補償救濟機制。

探索在現有法律法規框架下以知識產權的市場價值為參照確定損害賠償額度,完善訴訟證據規則、證據披露以及證據妨礙排除規則。探索建立非訴行政強制執行綠色通道。研究制定商業模式、文化創意等創新成果的知識產權保護辦法。企業家依法進行自主經營活動,各級政府、部門及其工作人員不得干預。

建立完善涉企收費、監督檢查等清單制度,清理涉企收費、攤派事項和各類達標評比活動,細化、規范行政執法條件,最大程度減輕企業負擔、減少自由裁量權。依法保障企業自主加入和退出行業協會商會的權利。研究設立全國統一的企業維權服務平臺。

完善產權制度和要素市場化配置機制。

產權制度是社會主義市場經濟的基石。我國堅持公有制為主體,多種所有制經濟共同發展,是我國生產力、生產關系和社會發展目標等共同決定的。在我國所有制結構中,除了國有經濟外,還有集體經濟、個體經濟、私人資本經濟、外國資本經濟等,非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。

產權保護本身就是基本經濟制度的核心問題,基本經濟制度概念的核心就是產權即所有權,保護產權既要讓國家的財產不受各種侵害,也要使人民群眾個人、家庭的財富不被侵犯,這樣才能保護人民創新創業的積極性。

產權制度使公有制經濟、非公有制經濟以及各種類型的產權得到清晰界定、順暢流轉和嚴格保護,這是規范市場主體生產經營行為、優化資源配置、降低市場交易成本的重要保障。

建立健全產權制度可以有效激發市場主體活力和創造力,穩定社會預期,增強經濟發展的持久動力,有恒產者有恒心。通過完善產權制度,有效保護產權,就是保護人們誠實勞動,保護人民對美好生活的向往,營造公平穩定的社會環境,有利于形成社會公平正義和國家長治久安的良好局面。

要以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭為基本導向,完善相關法律法規。加快技術、土地等要素價格市場化改革,深化資源類產品和公共服務價格改革,打破行政壟斷,防止市場壟斷。

完善產權制度,需要打破行政性壟斷,清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法,平等對待不同產權主體。依法完善產權和人身安全保護制度,在執法、司法和行政實踐中加強對平等市場主體之間產權糾紛的公平裁決,破除部分民營企業家心中存在的疑慮,為安心專心用心謀發展創造更加有利的環境,營造尊重企業家、尊重納稅人、尊重創新創業者的良好環境。

要用有力的產權保護、順暢的要素流動,讓市場活力和社會創造力競相迸發。發揮市場在資源配置中的決定性作用,是市場經濟的本質要求,是全面深化改革堅定決心的體現。

市場對資源配置的決定作用,就是指市場在社會生產領域的資源配置中處于主體地位,對于生產、流通、消費等各環節的商品價格擁有直接決定權。市場決定資源配置的機制,主要包括價格機制、供求機制、競爭機制及激勵和約束機制,其作用主要體現在,以利潤為導向引導生產要素流向,以競爭為手段決定商品價格,以價格為杠桿調節供求關系,使社會總供給和總需求達到總體平衡,生產要素的價格,生產要素的投向、產品消費、利潤實現、利潤分配等主要依靠市場交換來完成。

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