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《中共哈爾濱市委 哈爾濱市人民政府 關于深化全市國有企業改革的指導意見》
中共哈爾濱市委 哈爾濱市人民政府
關于深化全市國有企業改革的指導意見
(2018年3月28日)

  根據《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求,按照省、市有關深化國有企業改革的工作部署,結合我市實際,提出如下指導意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想。以黨的十九大精神為引領,堅持黨對國有企業的領導不動搖,堅持把國有企業做強做優做大不動搖,以市場化改革為方向,改變國有企業是包袱、改革難的觀念,樹立國有資產是資源、是優勢的思想,進一步完善國有資產監管體制機制,全力構建產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度,推動國有資本向全市主導產業和戰略新興產業集聚,向加強城市建設和保障改善民生發力,致力形成以具有省會城市特色的都市產業為依托、戰略性新興產業為支撐的國有經濟布局,使國有企業成為哈爾濱振興發展的主戰場和牽動力。

  (二)基本原則

  1.堅持融合發展。發揮國有經濟主導作用,積極促進國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合,推動各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。

  2.堅持市場化方向。堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離,堅持權利、義務、責任相統一,堅持激勵機制和約束機制相結合,促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。同時,市屬國有企業要成為自覺履行社會責任的表率。

  3.堅持放管結合。做到增強活力與加強監管的有機統一。推進簡政放權,依法落實企業法人財產權和經營自主權,進一步激發企業活力、創造力和市場競爭力。進一步完善國有企業監管制度,切實防止國有資產流失,確保國有資產保值增值。

  4.堅持改革創新。破除傳統觀念和思維定勢,勇于開拓創新,敢于先行先試,推動國有企業改革不斷深化,形成改革發展、創新轉型的總體態勢。

  5.堅持黨的領導。貫徹全面從嚴治黨方針,充分發揮企業黨組織政治核心作用,加強企業領導班子建設,創新基層黨建工作,深入開展黨風廉政建設,為國有企業改革發展提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。

  6.堅持統籌推進。正確處理推進改革和堅持法治的關系,正確處理改革發展穩定關系,正確處理搞好頂層設計和尊重基層首創精神的關系,突出問題導向,堅持分類推進,把握好改革的次序、節奏、力度,確保改革扎實推進、務求實效。

  (三)主要目標。到2020年,基本建立適應市場經濟發展要求的現代企業制度和國有資產監管體系,國有企業改革在重要領域和關鍵環節取得決定性成果,混合所有制經濟發展成效顯著,市屬國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力明顯增強。

  現代企業制度全面建立。國有企業法人治理結構規范有效,形成以產權為紐帶的母子公司管理體制。長效激勵約束機制更加完善,優勝劣汰、經營自主靈活、內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制更加完善。

  產權多元化和混合所有制取得新突破。國有企業股權結構進一步優化,積極利用資本市場,整體改制上市或核心業務上市的企業數量大幅提升。混合所有制經濟形式基本覆蓋具備條件的國有企業,形成一批市場競爭力強、運作效率高、經濟效益好的混合所有制企業。

  國有資本配置效率顯著提高。國有經濟布局結構不斷優化,國有資本向全市主導產業和戰略新興產業的集聚度明顯提高,市屬國有企業對城市建設、公共服務、生態保護、民生改善的保障能力進一步增強,服務全市經濟社會發展、推動哈爾濱振興的引領和帶動作用充分發揮。

  以管資本為主的國有資產監管制度更加成熟。相關法規更加健全,監管手段和方式不斷優化,監管的科學性、針對性、有效性進一步提高,經營性國有資產實現集中統一監管,國有資產保值增值責任全面落實。

  企業黨的建設全面加強。國有企業黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固,領導核心和政治核心作用充分發揮,反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善。

  二、分類推進國有企業改革

  (四)科學界定國有企業功能分類。根據《指導意見》要求,結合實際,將國有企業分為商業類和公益類,其中商業類細化為商業一類和商業二類。通過界定功能、劃分類別,實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核,提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性,并對國有企業功能分類實行動態調整。無論是商業類還是公益類國有企業,原則上都要實行公司制股份制改革,積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。

  (五)推進商業類國有企業改革。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作,以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標,依法獨立自主開展生產經營活動,實現優勝劣汰、有序進退。

  對于主業處于充分競爭行業和領域的商業類企業,國有資本可以絕對控股、相對控股,也可以參股,并著力推進整體上市。對此類國有企業,重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。

  對于主要承擔重大專項任務的商業類企業,宜控則控,宜參則參。對自然壟斷行業,實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革,根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務,促進公共資源配置市場化;對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離,獨立運作、獨立核算。對此類國有企業,在考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時,加強對其服務我市發展戰略、引領全市經濟發展、保障城市運行安全、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核。

  (六)推進公益類國有企業改革。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標,引入市場機制,提高公共服務效率和能力。此類企業要在保障民生需要、確保城市運行安全的基礎上,推進混合所有制改革。對公益類國有企業,重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力,根據企業不同特點,有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況,并在考核中引入社會評價。

  三、完善現代企業制度

  (七)推進公司制股份制改革。重點是推進企業集團“去行政化”。加大集團層面公司制改革力度,積極引入各類投資者實現股權多元化,大力推動國有企業改制上市,創造條件實現集團公司整體上市。新設立企業集團原則上均應實行股份制。根據不同企業的功能定位,逐步調整國有股權比例,形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。集團所屬各子企業也要按照現代企業制度要求,建立符合市場競爭需要的企業組織形式、科學的內部管理制度,完善符合市場經濟規律的企業法人治理結構,進一步提升企業運行效率。

  (八)健全公司法人治理結構。重點推進董事會建設,建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制,規范董事長、總經理行權行為,充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的領導核心和政治核心作用。對于完成混合所有制改革或股權多元化的企業集團,依照法律法規和公司章程,董事會由股東按約定組成;對于尚未完成混合所有制改革或股權多元化的單一股東企業集團,董事會由出資人機構委派董事組成,監事會推行“政府委派監事+職工監事”模式,切實解決部分企業董事會形同虛設、監事會作用發揮不到位的問題,實現規范的公司治理。切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利,保障經理層經營自主權,法無授權任何政府部門和機構不得干預。加強外部董事隊伍建設,拓寬來源渠道。進一步落實和規范經理層依法由董事會聘任或解聘,對董事會負責,接受董事會管理和監事會監督的機制、措施,確保其依法行使管理生產經營、組織實施董事會決議等職權。

  (九)創新選人用人機制。堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合,上級黨組織和國有資產監管機構要按照管理權限加強對國有企業領導人員的管理,廣開推薦渠道,依規考察提名,嚴格履行選用程序。根據不同企業類別和層級,實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業經理人制度,實行內部培養和外部引進相結合,暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道。實行以聘任制、任期制和目標責任制為核心的契約化管理,形成責權利相統一的運行機制、市場化退出機制。堅持管少、管精、管活國有企業領導干部,對改革到位的企業,市委、市政府僅負責管理派出的董事長或者董事、監事會主席或者監事,經營層面一律由企業董事會選聘,對充分競爭領域企業的董事長或執行董事也可以探索社會化選聘。企業黨委書記(副書記、紀委書記)按照黨章規定和中央要求設置、任命和管理,不受所有制和股權影響。建立分級分類的企業員工市場化公開招聘制度,切實做到信息公開、過程公開、結果公開。對需要擁有專業資質的專業人才、中高層經營管理人才的企業,也可通過高校推薦、市場發現、獵頭公司等方式獲取信息,并按相應程序考核后進行選聘。構建和諧勞動關系,依法規范企業各類用工管理,建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度,真正形成企業各類管理人員能上能下、員工能進能出的合理流動機制。

  (十)建立長效激勵約束機制。改變現有企業集團薪酬分配“事業化”模式,建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制。推進全員績效考核,以業績為導向,科學評價不同崗位員工的貢獻,建立“崗位+績效”的員工薪酬體系,合理拉開收入分配差距,切實做到收入能增能減和獎懲分明,充分調動廣大員工積極性。對國有企業領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對市委、市政府任命的國有企業領導人員,合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制,可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。健全與激勵機制相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。

  四、完善國有資產監管體制機制

  (十一)推動國有資產監管體制機制轉型。落實中央“三個歸位于”要求,以管資本為主,推動國有資產監管部門更好地聚焦國有資產監管主業。科學界定國有資產監管機構的監管邊界,制定國有資產監管的權責清單,凡未列入監管清單的事項,一律由企業依法自主決策。推進簡政放權,真正做到該管的科學管理、決不缺位,不該管的依法放權、決不越位,管好資本、放活企業,使企業成為真正獨立的市場主體。減少企業管理層級,提高監管效率,原則上國有企業一律控制在三級以內,逐步取消四級企業。改革國有資本授權經營體制,結合現有國有企業平臺或資源,將具備條件的國有企業改組、改建為國有資本投資運營公司。

  (十二)推動國有資產監管制度創新。加強公司章程管理,采取“一企一策”審核、制定章程的辦法,將出資人的意志體現到法人治理結構中。進一步明確企業集團的功能定位,強化規劃引領,使企業集團明確自身的發展戰略和改革方向。嚴格事前報告、事后監督和年度述職等制度,加強對董事長履職行為的規范與制衡。圍繞“三重一大”事項,改進外派監事制度,建立經常性審計制度。發揮企業總法律顧問在經營管理中的法律審核把關作用,推動企業守法經營、合規管理。整合出資人監管、外派監事會監督、審計監督、紀檢監察等力量,建立監督會商、意見反饋整改機制,形成監督工作閉環。大力推進廠務公開,健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度。建立健全國有企業重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制,嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為。建立健全企業國有資產的監督問責機制,對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的,嚴格追究有關人員失職瀆職責任,視情形給予黨紀政紀處分,構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  (十三)推動經營性國有資產集中統一監管。落實省委、省政府《關于加強省屬國有企業統一監管工作的意見》精神,出臺我市具體實施辦法。除金融、文化企業外,本著先易后難、先清理再移交、成熟一個移交一個的原則,先將工商注冊為企業的納入移交監管范圍,對企業化管理事業單位暫不作要求。對屬于企業性質的,首先確定移交條件,達到移交條件的,由原主管部門制定脫鉤方案,限期移交,根據其主業和產業鏈關聯情況,并入現有相關企業集團或整合新建集團;達不到條件的,且不能正常生產經營的國有企業,由原主管部門處置銷號退出。對原主管部門依存度較高的企業,在明確國資委作為國有資本監管主體地位的基礎上,探索由國資委授權、原主管部門具體監管的有效途徑,統一制度規范、統一工作體系、統一資產統計、統一考核評價,逐步建立授權明確、分類管理、權責一致的經營性國有資產監管全覆蓋體系。建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度,有差別、分步驟地提高國有資本收益上繳財政比例。

  五、發展混合所有制經濟

  (十四)把握國有企業混合所有制改革原則方向。以促進國有企業轉換經營機制,放大國有資本功能,提高國有資本配置和運行效率,實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標,推動國有企業發展混合所有制經濟。對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業,要著力在優化股權結構、完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫;對于明確推進混合所有制改革的國有企業,要充分發揮市場機制作用,堅持因地施策、因業施策、因企施策,宜獨則獨、宜控則控、宜參則參,在集中攻堅期內加快推進。在引資推進混合所有制改革中,民營資本要占到一定的比例,使民營資本在企業決策管理中擁有話語權。改革要依法依規、嚴格程序、公開公正,切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益,杜絕國有資產流失。

  (十五)分類分層推進混合所有制改革。搶抓國家在東北地區開展首批混合所有制改革試點機遇,積極引入外部戰略投資者,使混合有對象、改革有目標。外部投資者既可以是戰略投資者,也可以是財務投資者;既可以是外資,也可以是內資;既可以引進國有資本,也可以引進民營資本;既可以是同行業或者相近行業投資者,也可以是跨行業投資者。對于競爭行業的商業一類企業,除對全市發展有重大影響或有巨大品牌效應的優勢企業,可以保留國有控股地位外,其他企業集團層面國有股權比例不設限制,全部放開;子企業層面一律推行混合所有制改革,宜控則控、宜參則參、宜退則退。對于承擔重大專項任務的商業二類企業,集團層面宜控則控、宜參則參,子企業層面根據實際合理確定股權比例,在完成階段性的專項任務后,可考慮退出國有。對于供水、供熱、公共交通、公共設施等保障城市運營及提供公共服務的公益類企業,要在保障民生需要、確保城市運行安全的基礎上推進混合所有制改革,集團以及子企業層面主業宜控則控、宜參則參,輔業全部放開。

  (十六)引入非國有資本參與國有企業改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換、債轉股等多種形式,參與國有企業改制重組和企業經營管理。實行同股同權,切實維護各類股東合法權益。開展多類型政府和社會資本合作試點,逐步推廣政府和社會資本合作模式。

  (十七)鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用,通過市場化方式,以公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業為重點領域,對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、重組等方式,與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合。

  (十八)加快推進國有企業上市步伐。將國有企業上市作為發展混合所有制經濟的重要路徑,著力培育企業符合上市要求的盈利模式和盈利能力,推進資源資產化、資產資本化、資本證券化進程,拓寬融資渠道,擴大直接融資規模。支持有條件的國有企業充分利用國內外多層次資本市場,在境內主板、中小板、創業板、新三板及境外資本市場上市掛牌。

  (十九)鼓勵管理層和骨干員工持股。在已完成或正在進行混合所有制改革的國有控股企業中,主要采取增資擴股、出資新設等方式,探索開展關鍵崗位管理者、業務骨干、核心科研人員等員工持股試點,在企業內部構建“利益+監督”的管理機制。科技型、中小微企業即使沒有引進外部投資者進行混合所有制改革,也可以通過管理層和骨干員工持股、全員持股方式實現混合所有制改革。堅持試點先行,在取得經驗基礎上穩妥有序推進,通過實行員工持股建立激勵約束長效機制。

  六、優化國有經濟布局結構

  (二十)加快推進國有企業資源整合。在明確企業集團功能定位的基礎上,圍繞全市產業布局,按照一業為主、相關有限多元原則,通過合并、劃轉、并購等多種方式,加大集團之間重組以及同類資源跨集團重組力度,進一步做強做優做大市屬國有企業。圍繞打造綠水青山、冰天雪地兩座“金山銀山”,統籌規劃冰雪旅游、時尚文化、健康養老、體育休閑等重點產業發展,探索整合或組建新的產業集團。企業集團內部要測算好各業務板塊間的資產賬、效益賬,實行流程再造,推進資源整合,提高企業精細化管理水平和整體競爭力。

  (二十一)優化國有資本配置。堅持以市場為導向、以企業為主體,有進有退、有所為有所不為,進一步優化國有資本布局結構。一是跟蹤培育一批。緊緊圍繞生物醫藥、民用航空、競技體育、大數據、地鐵經濟圈、“絲路帶”經濟、科技創新企業七個方面的新增長領域,推動國有資本向戰略新興產業聚集。二是合資合作一批。緊盯國內外500強、行業龍頭企業,強化深哈對口合作、與央企合資合作,深入謀劃和追蹤推進重點招商項目。三是走出去發展一批。引導國有企業搶抓“龍江絲路帶”以及哈爾濱新區建設等重大機遇,根據自身優勢借力發展、乘勢而上。鼓勵提供公共產品的公益類企業集團在各區、縣(市)進行空間布局,增強國有經濟控制力。支持有條件的國有企業到市外、境外開發建設。四是清理退出一批。按照國家和省要求,全面完成央企“三供一業”分離移交、廠辦大集體改革補漏等工作,積極推進國有企業分離辦社會職能。切實加大國有“僵尸”和“空殼”企業處置力度,推動企業集團對所屬企業經營狀況進行梳理分類,對連年虧損、長期投資沒有收益以及長年休眠的“僵尸”企業,要堅決停止“輸血”,加大股權轉讓以及清算注銷力度,實現依法有序退出。

  (二十二)妥善解決國有企業歷史遺留問題。通過企業土地收益、企業股權轉讓收益、國有資本經營收益等方式多渠道籌措資金,力爭用2—3年時間,妥善解決好關停企業資產與債務處置、“僵尸”和“空殼”企業退出銷號、職工安置、離退休人員社會化管理及困難企業欠繳社會保險等歷史遺留問題,切實減輕國有企業負擔。

  七、加強和改進黨對國有企業的領導

  (二十三)強化國資隊伍建設。把學習黨的十九大精神、踐行習近平新時代中國特色社會主義思想作為“兩學一做”學習教育常態化制度化的主要內容,通過“請進來”“走出去”,全面提升國資系統干部眼界視野和業務水平,著力培養一批具有國際視野、市場意識和開拓擔當精神的優秀企業家,一批學術技術精湛、創新實力強勁的創新團隊,一批素質高、眼界寬、業務精的經營管理人才群體。要強化對國有企業改革的宣傳引導,既要理直氣壯做強做優做大國有企業,更要大張旗鼓宣傳國有企業,推廣好的做法,宣傳國有企業優秀企業家和勞動模范,凝聚國有企業改革發展的正能量。

  (二十四)強化國有企業黨建工作。進一步完善企業黨建與公司治理融合機制,全面完成把黨建工作總體要求寫入公司章程工作,充分發揮國有企業黨組織在公司治理結構中的領導核心和政治核心地位。結合構建相互制衡的現代企業制度,進一步完善雙向進入、交叉任職的領導體制,把黨組織的決定融入到企業決策管理,推動黨建工作與重大經營決策融合共進。國有企業要根據企業規模和實際需要,按照比例配備專兼職黨務工作者,落實黨組織工作機構設置,解決同級同酬問題。要將黨建工作經費納入年度預算,保證黨建活動有效開展。國有企業黨組織要切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任。堅持從嚴治黨、思想建黨、制度治黨,增強管黨治黨意識,建立健全黨建工作責任制,聚精會神抓好黨建工作,做到守土有責、守土負責、守土盡責。黨組織書記要切實履行黨建工作第一責任人職責,黨組織班子其他成員要切實履行“一崗雙責”,結合業務分工抓好黨建工作。在改革過程中,要充分發揮企業黨組織的作用,特別是要把建立黨的組織、開展黨的工作,作為國有企業推進混合所有制改革的必要前提,根據不同類型混合所有制企業特點,科學確定黨組織的設置方式、職責定位、管理模式。

  (二十五)強化黨風廉政建設。嚴格落實黨風廉政建設責任制,既要加強對國有資產監管機構的內部監督,扎細扎密扎牢制度“籠子”,堵住權力尋租“缺口”,又要強化對國有企業的日常監督,有效運用監督執紀“四種形態”,保持懲治腐敗的高壓態勢。國有企業黨組織要切實履行好主體責任,紀檢機構要履行好監督責任。引導國有企業領導人員堅定理想信念,認真貫徹落實《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》要求,嚴肅黨內政治生活,加強黨內監督,自覺踐行“三嚴三實”要求,正確履職行權。建立切實可行的責任追究制度,與企業考核等掛鉤,實行“一案雙查”。特別要突出對企業關鍵崗位、重點人員特別是各級“一把手”的監督,努力構筑企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

  八、強化改革保障機制

  (二十六)形成國有企業改革聯動機制。在市委全面深化改革領導小組的領導下,市深化國企改革專項小組具體負責全市國有企業改革的協調推進工作。國有企業是改革的主體,各企業集團要對所屬企業逐戶確定改革時間表、路線圖,逐戶壓實責任。市國資委要履行好出資人職責,發揮好國有企業改革牽頭部門作用,明確改革目標,層層落實責任,加強督導,嚴格考核,兌現獎懲,以責任目標倒逼企業改革。市財政局、市糧食局、市民政局等部門均負有國有資產監管職責,要著力抓好所負責的國有企業改革工作。市委組織部要結合現代企業制度建設,進一步創新國有企業干部任用管理方式。其他有關部門也要按照本意見要求,履行好對國有企業改革的配合推動責任,形成改革攻堅合力。各相關部門、各企業集團對所負責的改革事項要有目標、有措施、有時限、有考核。各有關部門要切實把握好改革、發展、穩定的關系,做好風險評估和管控。

  (二十七)建立完善各類配套政策措施。集中部分股權轉讓收益和國有資本經營預算收益,設立國有企業改革穩定發展基金,專項用于鼓勵企業改革創新、解決歷史遺留問題等必需的改革成本。圍繞國有企業改革發展,結合實際制定財政、稅收、土地、社會保障等具體政策和措施。對承擔政府重大專項任務的企業,實行一事一議,制定支持政策。建立健全企業公益類項目投資和運營的補償機制,在資源配置和資金補助上予以適當傾斜。

  (二十八)建立鼓勵改革創新的寬容失誤機制。允許改革有失誤,但不允許不改革。尊重基層首創精神,鼓勵創新、鼓勵探索、鼓勵實踐。堅持“三個區分開來”原則,在推進國有企業改革過程中,建立科學評價機制,對國有企業領導干部在依法依規推進改革過程中因缺乏經驗、無意過失而出現的失誤,只要符合中央改革方向、符合民主決策程序,不是主觀故意,沒有貪腐行為,一律不作負面評價,依規免除相關責任。

  各區、縣(市)要參照本指導意見,結合實際,推動本級國有企業深化改革。

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