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研究成果 
破解東北國企混改障礙的戰略選擇

文章來源:《國資報告》雜志  

黨中央、國務院十分重視東北國企改革,2018年10月更是出臺了十八大以來首個區域性國企改革專項文件——《東北地區國有企業改革專項工作方案》。時至今日,東北國企已確定了深化混合所有制改革的路線圖,當前亟待明晰東北國企混改生態如何,面臨哪些體制機制障礙等關鍵問題,以便能夠精準施策。

對此,筆者主持的國家社科基金重點項目《東北老工業基地混合所有制企業治理機制研究》進行了深入調查。研究認為,東北國企混改已邁向深水區,破解東北國企混改障礙的戰略選擇應該積極推進由“行政型治理”向“經濟型治理”轉型,據此推動國企混改再上新臺階。

混改生態幾何

從“量”的變化來看,東北國企戶數呈逐年遞減態勢,且在全國各地區居于末端(遼、吉、黑三省在全國排名分列第21、25和27位),但國有資本總量卻穩中有增,與全國整體變化一致。

就“質”而言,東北國企資產負債率平均達到60%左右,個別企業甚至達到90%,充斥著內生風險。據統計,東北地區共有上市國企61家,遠低于北京市(124家)、上海市(104家)和廣東省(102家)前三甲,優質資產欠缺。盡管人才儲備在學歷層次具備一定的相對優勢,但人才數量呈現下降趨向,并處于全國后進。與此同時,東北國企創新投入相對落后,創新收入相對低下。

從“效”來看,國企盈利面持續收窄,資源配置雖展現穩中向好,但保值增值壓力不減反增。

在上述背景下,東北三省響應黨中央、國務院號召,圍繞做強做優做大國有資本,激發國企活力,在國企改革“1+N”的政策體系支持下,因循混合所有制改革的路徑,積極搭建符合自身特色的國有資本投資運營格局(如遼寧沈陽實施3+1+N),著力實現由“管資產”向“管資本”轉變,全面推進國企混改。

然而,深度審視東北國企改革全過程可知,盡管在推進國企混改方面取得了重要進展,不乏東北制藥等改革成功范例,但與江蘇、天津等兄弟省市相比,無論是混改進度還是幅度均存在明顯差距,存在參與混改的企業總量小、存量改革的少、只混不改等混改推進不均衡現象,與國家對東北國企改革期望相距甚遠。

混改面臨三大障礙

東北國企混改主要面臨以下三大障礙。首先是產權障礙。一方面表現為國企面對混改謹小慎微。國企對非公有資本開放時,國企負責人存在“三怕”:怕對國有資產流失擔責、怕和非公資本合作不適應、怕被外資控制;另一方面表現為民企參與混改憂慮重重。參與混改能否被公平對待?混改后是否以盈利為首要任務?民資進入后持股比例上限是多少,話語權多大?能否進入董事會參與日常經營,而非成為國企融資渠道?參與混改是否會被扣上國資流失的帽子等是民企主要憂慮。

其次是治理障礙。一是“一股獨大”制約混改進程。大部分企業已完成股份制改造,但產權單一、國有股東仍處于絕對支配地位,一股獨大現象比較普遍。以遼寧沈陽為例,截至2018年8月,國有獨資334戶,國有全資114戶,國有控股50戶。民資股東參與國企混改,基本上只能做中小股東,導致參與國企混改動力不足。

二是國企重大決策頻現“行政干預”。政府作為出資人頻現權力擴張現象,以知情權和重大決策需要的名義,過度參與國企決策,對經營不良企業的退出也出于“穩定”而嚴加阻撓,行政化色彩嚴重,接引致重大決策進度緩慢。

三是國企高管任職凸顯“行政任命”。當前東北絕大部分國企董監高配置尚未實現市場化。以東北61家A股上市國企為例,管理層中有從政背景的高達30家,占比48.39%。非上市公司表現的更為明顯,一大批政府秘書長、組織部副職、各委辦局副局級官員,退出仕途轉戰進入各大國企,造成官場思維在東北各大國企蔓延,董事會形同虛設,“一把手”說了算現象非常普遍,使國企治理“形似神無”。

最后是輿論障礙。一些非理性的負能量言論不斷在各類媒體上涌現,諸如“投資不過山海關”等論調不絕于耳。受訪的外省市投資者有70%以上表示不愿投資東北,本地企業也表示不樂觀,已成為東北國企改革的巨大輿論阻力。

分析表明,國企混改輿情治理全面滯后是主要原因。一是治理理念滯后。面對負面消息,政府部門應對方式和手段行政化色彩過于濃厚,欠缺治理思維;二是治理主體單一。基本由國資委等政府機構擔任主要推手和傳聲筒,輿論引導合力尚未形成,智庫作用有限,重點成果數量較少、研究成果宣傳不到位等難題仍亟需解決。目前東北各省國企信息發布平臺仍以國資委為主,網站建設滯后、信息發布量少、更新速度緩慢等問題難以解決。

如何精準施策

從生成及發展來看,東北國企是國家與地方政府調控和布局及“非均衡發展戰略”實施的結果,本質上是“行政型治理”所致。制約東北國企混改深化的要因是體制與機制僵化導致支撐國企的“利益相關者價值共創意愿”(內生動力)嚴重不足。

解決問題的關鍵是以混合所有制改革為切入點,以制度創新為突破口,從總體上把握東北國企制度變遷的“轉軌特征”和“演進軌跡”,通過政府治理、市場治理與社會治理三個層面的“制度創新”來建構有助于“國企邊界調整”、“利益相關者關系重構”與“治理模式再造”的治理機制,激活“利益相關者價值共創意愿”,推動國企由“行政型治理”向“經濟型治理”轉型,具體思路如圖所示。

構建國企混改的多元推進機制

一是充分利用多層次“資本市場”,把實現上市作為國企混改的重要途徑。各省要對國企優質資產和優勢業務板塊進行全面梳理,推動優質國企實施股份制改造,推進集團整體或將核心業務和資產分拆在境內外資本市場上市、掛牌。實現上市一批、儲備一批、培育一批,形成國企上市(掛牌)梯次格局,并推動已上市公司二次混改。

二是強化“基金參與”。充分運用各類國企改革發展基金、PPP基金參與企業改制重組。協調國家先進制造業產業投資基金及中國國有企業結構調整基金在東北高端智能制造領域展開合作。借鑒東藥股份混改經驗,重點引進有資源、有渠道、有市場、有協同效應和領先優勢的基金類戰略投資者。

三是建立民營資本遴選機制。混改的關鍵是民營資本參與,由此直接引致的問題是民營資本誰來選,怎么選。有必要從民營資本混改意愿、混改能力等方面設計民營資本遴選指標,使民營資本選擇客觀、公正。

四是著力解決只混不改現象。要促進員工觀念轉變,通過員工持股、年薪制等經濟舉措,以干部能上能下機制為突破口徹底打破“鐵交椅”;以員工能進能出機制全面建立為核心徹底打破“鐵飯碗”;以收入能增能減機制為切入點徹底打破“鐵工資”。

 

劃明國企混改的“責任邊界”

一是清晰界定“產權邊界”。其一,集團層面,除對地區發展有重大影響或有巨大品牌效應的優勢企業可保留國有控股地位外,其他可不設國有股權比例限制;其二,競爭類企業子公司層面一律推行混合所有制改革。少數特定行業(如環境保護等),可建立國有“金股”機制,行使特定事項否決權;其三,加快公益類企業混改進程。可在發揮國有資本主導作用的前提下,實施全領域開放,通過購買服務、特許經營、委托代理等方式,鼓勵民企依法依規有序參與開發經營;其四,功能類國企要保持國有獨資或國有控股,以完成戰略任務或重大專項為主要目標,兼顧經濟效益。

二是必須“輕裝上陣”。推進國企歷史欠稅豁免政策的實施,健全政策實施機制,減少豁免政策實施的交易及時間成本;對破產國企進行更為有效的援助,規范破產程序,保障受損利益主體的妥善安置與社會穩定;對廠辦大集體問題,在現有政策切實落實的基礎上,充分運用中央各類補助政策。

三是要注重“責任制度”。加強國企相關法律法規立改廢釋工作,確保重大改革于法有據。建立容錯機制激勵當事人克服“求穩怕錯”心理,對國企領導在推動混改過程中出現的失誤失敗給予更多理解,像東北制藥那樣大力倡導“鼓勵創新、寬容失敗”的工作導向。

劃定混改國企的“治理邊界”

一是夯實國有資本投資運營機制。國有資本投資運營公司要對所出資企業行使股東職責,切實承擔起國有資產保值增值責任,做到三個“不動搖”:堅持管好國企戰略布局不動搖,確保國企改革發展的總目標不偏離;堅持管好國企重大決策風險管控不動搖,確保重大決策能夠科學、民主,風險可控能控在控;堅持管好追責問責不動搖,避免群體決策不追責,確保國企混改成果“顆粒歸倉”。

二是實現董事會“實權化”。推動國資管理以管資本為主功能真正落地的關鍵是建設規范董事會,給足董事會法定權力,并將董事會人員設置、權力安排等細化到公司章程中(如國資委外部董事人數等),以此促進董事會成為企業實體性決策機構。

三是建立職業經理的市場化選聘制度。借鑒浙江國資運營與監管中有關“經理班子實施職業經理人制度,實行契約化管理”和“一套班子兩套薪酬體系”的經驗,對企業家實行“按質論價”,真正實現“市場定價”,打破單一行政級別式的“大鍋飯”薪酬待遇模式,建立年薪制和股票期權相結合的激勵機制。

構建混改輿論的“治理機制”

一是重塑輿論治理理念,樹立輿論治理新思維。治理格局由政府單一治理,向政府、傳統媒體、社會力量等多方參與的多元治理轉變;由過去政府主導,自上而下的治理范式向政府引導,相互協調的治理范式轉變;加強輿論監測,由注重事后的危機公關向事前和事中的危機防控轉變。二是創設“國企服務微平臺”,打造輿論治理新陣地。創設“國企服務微平臺”,及時反映國企政策熱點;推送國企科技服務和知識產權等法律援助等知識,為國企科技成果轉化和創新創業提供條件。(東北大學工商管理學院教授 王世權)

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